Standardy postępowania administracyjnego w Polsce są wyznaczane między innymi przez zasady ogólne wymienione w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz przez prawo unijne, w tym między innymi Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej. Jednymi z zasad przyjętych przez te kodeksy są zasady obiektywizmu (prawdy obiektywnej), bezstronności oraz pogłębiania zaufania społecznego, które realizowane są między innymi przez przepisy dotyczące wyłączania pracownika lub organu z postępowania (Borkowski, 2009; Daniluk, 2014).
Udział w postępowaniu w danej sprawie osoby lub organu mogącego w sposób pozytywny lub negatywny - zgodnie z własnym, subiektywnym odczuciem - wpłynąć na decyzję administracyjną prowadzi nie tylko do złamania powyżej wymienionych zasad, lecz również do skutków prawnych, powodujących między innymi wydłużenie terminów oraz wyższe koszty postępowania. Celem wyłączenia jest pozbawienie prawnych możliwości wpływania na sprawę (Daniluk, 2014).
Wyłączenie pracownika z postępowania może nastąpić obligatoryjnie (z urzędu) lub na żądanie pracownika, przy czym należy uzasadnić powód tego żądania. Artykuł 24. KPA wymienia sytuacje, które zobowiązują do wyłączenia pracownika organu administracji publicznej z postępowania w sprawie. Sytuacje te można podzielić na dwie grupy - przypadki bliskości wobec stron oraz bliskości wobec samej sprawy. Do pierwszej grupy zaliczają się udział w sprawie małżonka pracownika, jego krewnych i powinowatych do drugiego stopnia oraz osoby związanej z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli. Drugą grupę obejmują pozostałe wyszczególnione w artykule 24. przyczyny, tj.: bycie stroną w danej sprawie, pozostanie ze stroną w stosunku prawnym wpływającą na prawa lub obowiązki pracownika, występowanie jako świadek, biegły lub przedstawiciel strony (w tym również gdy przedstawicielem jest osoba spokrewniona z pracownikiem w stopniu określonym w art. 24 § 1 pkt 2-3), uczestnictwo w sprawie dotyczącej zaskarżenia decyzji, w którym pracownik brał udział, w sprawie z powodu której wszczęto przeciw pracownikowi dochodzenie służbowe, dyscyplinarne lub karne, w sprawie, w której stroną jest przełożony pracownika. Co istotne, ustanie stosunków wymienionych w § 1 pkt 2-3 nie zwalnia z obowiązku wyłączenia pracownika z postępowania.
Powyższe powody wyłączenia pracownika z postępowania obejmują różne sytuacje, lecz ich nie wyczerpują, dlatego też użyto kategorii uprawdopodobnienia istnienia okoliczności mogących zakłócać bezstronność pracownika, innych niż wymienionych w § 1. Ze względu na brak w KPA dokładnego określenia, jak wysoki musi być stopień tego prawdopodobieństwa oraz jak silne mają być jego podstawy, pojęcie to spotyka się z różnymi opiniami specjalistów (por. Borkowski, 2009). Nie jest wymagana pewność, iż wskazywane okoliczności wpłyną na bezstronność pracownika - wystarczy powstanie wątpliwości, że taki związek nastąpi. Przepis ten pozwala na wyłączanie pracownika z postępowania w sprawach dotyczących na przykład związków o charakterze konkubinatu (por. Daniluk, 2014). Obawy dotyczące nadużywania tego przepisu mogą spotkać się z kontrargumentami dotyczącymi większych konsekwencji prawnych w przypadku braku wyłączenia pracownika, aniżeli zbyt gorliwego wyłączenia osoby, wobec której istnieje podejrzenie o stronniczość.
Postanowienie o wyłączeniu pracownika wydaje jego bezpośredni przełożony (niekoniecznie kierownik czy dyrektor organu administracyjnego). Istotnym jest również, iż temu postanowieniu nie przysługuje możliwość złożenia zażalenia (Borkowski, 2009). Pracownik po wyłączeniu z postępowania ma możliwość jedynie zajęcia się czynnościami wymagającymi szybkiego działania (ze względu między innymi na obowiązujące terminy, np. wysłanie wezwań), a jego przełożony desygnuje inną osobę, która przejmie obowiązki pracownika. Co ważne, wyłączenie odnosi się tylko i wyłącznie do konkretnego postępowania i nie wiąże się z wyłączeniem z innych trwających w tym czasie postępowań (Borkowski, 2009).
Poza wyłączeniem pracownika Kodeks postępowania administracyjnego określa również sytuację, w której obiektywność postępowania może być zakłócona przez udział całego organu. Art. 25. § 1 wymienia dwie przyczyny takiej decyzji: wyłączenie organu od załatwiania sprawy dotyczącej interesów majątkowych jego kierownika lub osób pozostających z kierownikiem w stosunkach rodzinnych (określonych w art. 24. § 1 pkt 2-3) oraz dotyczącej interesów majątkowych osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach § 1 pkt 2-3. Problemy przysparza termin "interesów majątkowych" - czy dotyczy tylko spraw bezpośrednio dotyczących majątku, czy również postępowań, których decyzje pośrednio mogą wpłynąć na sytuację finansową stron? Użycie węższego rozumienia "interesów majątkowych" może doprowadzić do nadużyć i w dalszych konsekwencjach do naruszania zasad obiektywizmu oraz pogłębiania zaufania społecznego, co potwierdzają między innymi komentarze do Kodeksu postępowania administracyjnego. Przytaczane są między innymi sytuacje wydawania decyzji w sprawach dotyczących koncesji, pozwoleń na działalność czy sprzedaży działek budowlanych (por. Orzechowski, za: Borkowski, 2009). W przypadku wyłączania organów z postępowania następuje zasadnicza różnica w porównaniu do wyłączania pracowników - w przypadku organów lista sytuacji wyłączających je z postępowania jest zamknięta i zawarta w artykule 25. Odwołanie do wcześniej omawianych przepisów występuje jedynie w § 2 art. 25, odwołującym się do art. 24 § 4, dotyczącego podejmowania czynności niecierpiących zwłoki.
Po wydaniu postanowienia o wyłączeniu organu jego obowiązki w danej sprawie przejmuje - według artykułu 26. § 2 - organ o jeden lub dwa stopnie wyższy od wyłączonego, w zależności od ustalonej przyczyny wyłączenia. Gdy nastąpi przekazanie sprawy, organ wyższego stopnia może dokonać delegacji właściwości na inny organ podległy. W przypadku przekazywania obowiązków innemu organowi/pracownikowi potrzebny jest czas, by zapoznał się on z aktami sprawy, co jest uznawane za niezależne od organu - okres ten nie jest wliczany do terminu załatwienia sprawy (Borkowski, 2009).
Przepisy dotyczące wyłączenia członka (lub członków) organu kolegialnego wydają się być najbardziej ogólnikowe, zwłaszcza że są skonstruowane głównie w oparciu o odwołania do artykułów regulujących wyłączanie pracownika lub organu. Mianowicie artykuł 27. Kodeksu postępowania administracyjnego, mówiący o okolicznościach wyłączenia członka organu kolegialnego, odwołuje się do listy z art. 24 § 1 oraz § 3. Natomiast w przypadku wyłączenia takiej ilości członków organu kolegialnego, iż niemożliwe staje się jego postępowanie w sprawie, stosuje się przepis dotyczący przejęcia obowiązków organu przez organ wyższego stopnia.
Potrzeba prawidłowego realizowania przedstawionych powyżej przepisów jest oczywista. Przykładowo udział w postępowaniu urzędnika związanego bliskim pokrewieństwem z jedną ze stron w oczywisty sposób może wpłynąć na przebieg i wynik postępowania - nawet, jeżeli dany urzędnik będzie miał szczere intencje zachowania obiektywności, nieświadomie może działać na korzyść krewnego (lub niekorzyść, w przypadku prywatnego konfliktu ze stroną). Gdyby sytuacje tego typu były powszechne i częste, nie byłoby możliwości realizacji zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, z zasadą pogłębiania zaufania społecznego na czele. Brak takiego zaufania mógłby prowadzić chociażby do realizowania różnych spraw poza oficjalnym postępowaniem oraz sprzyjać rozwojowi korupcji. Jednak poza negatywnymi skutkami o bardziej społecznym charakterze, naruszanie przepisów o wyłączeniu pracownika lub organu z postępowania może prowadzić do negatywnych skutków prawnych.
Naruszenie zasady obiektywizmu jest odzwierciedlone w artykule 145. Kodeksu postępowania administracyjnego - jeżeli decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu na podstawie artykułów 24, 25 oraz 27 Kodeksu, jest to podstawa do wznowienia postępowania. Jest to związane (poza utraceniem zaufania stron postępowania) z wydłużeniem czasu potrzebnego na ostateczne rozwiązanie sprawy oraz z ponownym ponoszeniem kosztów prowadzenia postępowania. Podczas rozpatrywania przez sąd administracyjny skargi na wydaną decyzję administracyjną również może pojawić się wątek braku wyłączenia pracownika/organu z postępowania, tym razem jako "naruszenie przepisów procesowych mających istotny wpływ na wynik sprawy" (Borkowski, s. 153). Poza skutkami procesowymi, brak wyłączenia z postępowania mimo zaistniałych okoliczności do tego zobowiązujących, będący naruszeniem obowiązującego prawa, może skutkować odpowiedzialnością służbową lub dyscyplinarną.
W przypadku wyłączenia organu niezastosowanie przepisów lub ich błędna interpretacja prowadzi również do innych niż już wymienione skutków. Poza opisanymi powyżej skutkami wydania decyzji przez organ, który powinien zostać wyłączony, problemy pojawiają się również przy przekazywaniu obowiązków wyłączonego organu. Jeżeli postanowienie o wyłączeniu organu okazałoby się błędne, a jednocześnie organ wyższego rzędu decyzję w sprawie już wydał, dochodzi do naruszenia właściwości rzeczowej i/lub miejscowej organów administracji. W takim przypadku będzie to podstawa do uznania decyzji za nieważną (artykuł 156. Kodeksu postępowania administracyjnego).
Nadgorliwość w wyłączaniu pracowników i organów wydaje się przynosić o wiele mniej negatywne konsekwencje, ograniczające się do wydłużenia postępowania (lecz o czas i tak mniejszy, niż gdyby konieczne było jego powtórzenie) oraz ewentualnie osobistego urażenia wyłączonego, w jego mniemaniu niesłusznie, pracownika. Nie są ponoszone dodatkowe koszty związane z ponownym prowadzeniem postępowania. Jest też większa szansa, iż społeczeństwo bardziej zaufa organom administracyjnym, co wymaga wiele wysiłku ze strony administracji publicznej.
Komentarze