Konstytucja RP a prawo administracyjne

Jakie jest znaczenie Konstytucji w obszarze prawa administracyjnego? Ustawa zasadnicza przesądza węzłowe i podstawowe kwestie dotyczące z pozoru odległych od niej działów prawa takich jak np. prawo budowlane, celne czy dotyczące pomocy społecznej. Właśnie ze względu na to określenie fundamentów jest jednym ze źródeł prawa administracyjnego i to niezależnie od swego znaczenia dla całokształtu porządku prawnego Polski.

Już samo to, że Konstytucja nazywa Rzeczpospolitą demokratycznym państwem prawa (art. 2), powoduje, że każdy organ państwowy, zatem również organy administracji publicznej, może działać jedynie na podstawie prawa. Każdy organ administrujący jest również w pełnym zakresie związany prawem. Wyraża to zasada legalności, zgodnie z którą organy publiczne działają zarówno na podstawie prawa jak i w jego granicach (art. 7 Konstytucji RP). Bardzo duże znaczenie w procesie stosowania prawa administracyjnego ma konstytucyjna ochrona wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela (art. 30-76 oraz 77-86).

Jan Zimmermann podkreśla, że ustawa zasadnicza nie wprowadza tu jedynie deklaracji politycznych lub wskazówek dla prawodawcy, lecz formułuje tzw. publiczne prawa podmiotowe i ich realne gwarancje (m.in. postępowanie przed sądami administracyjnymi i skargę konstytucyjną wnoszoną do TK). W ten sposób określone zostały zręby relacji między obywatelami a państwem, które są istotą prawa publicznego, zatem i prawa administracyjnego. Dodatkowymi gwarancjami jest również ustanowienie właśnie w Konstytucji organów kontroli takich jak Rzecznik Praw Obywatelskich (art. 208-212) oraz Najwyższa Izba Kontroli (art. 202-207).

Ustawa zasadnicza zawiera również normę prawną wprowadzającą zasadę podziału i równowagi władz (art. 10 ust. 1). Zgodnie z tą zasadą, organy administracji publicznej należą do władzy wykonawczej (egzekutywy). Z wykonawczego charakteru administracji wynika jej ograniczona i akcesoryjna wobec władzy ustawodawczej rola w dziedzinie stanowienia prawa, która sprowadza się do wydawania aktów o charakterze wykonawczym.

Konstytucja określa ponadto system źródeł prawa polskiego, zamykając go w katalogu mającym charakter numerus clausus. Z tego powodu, część działań administracji traci przymiot źródła prawa, którym cieszyły się pod rządami "małej Konstytucji" (np. niektóre zarządzenia).

Ustawa zasadnicza normuje również podstawową strukturę organów administracji publicznej, określając ich kluczowe kompetencje, podlegające uszczegółowieniu w ustawach (art. 146-172 Konstytucji). Jan Zimmermann wskazuje również, że Konstytucja reguluje ponadto pewne materie szczegółowe należące do prawa administracyjnego. Są to zasady wprowadzania stanów nadzwyczajnych uregulowane w art. 228-234 oraz unormowanie statusu Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (art. 213-215).

Organy administracji wobec obowiązku bezpośredniego stosowania Konstytucji

Ustawa zasadnicza w art. 8 wprowadza zasadę bezpośredniego stosowania swych przepisów, o ile sama nie stanowi inaczej (użycie słów "o ile" wskazuje, że wolą ustawodawcy jest by stosowanie pośrednie miało charakter wyjątkowy, bez wykładni rozszerzającej). Sformułowanie art. 8, wskazujące na zdecydowanie odmienną rolę konstytucji z roku 1997 w polskim systemie prawnym w porównaniu z ustawą zasadniczą PRL z roku 1952, wywołało szybko liczne dyskusje w środowisku przedstawicieli nauki prawa. Warto pamiętać, że debaty te nie mają wbrew pozorom i stereotypom, charakteru tzw. "sporów akademickich", choćby z tego względu, że wielu ich uczestników piastuje urzędy sędziowskie w TK lub SN lub pełni inne ważne funkcje publiczne np. RPO. Z pozoru "oderwane od praktyki" i abstrakcyjne tezy znajdują odzwierciedlenie w orzecznictwie najwyższych organów władzy sądowniczej, tym samym wpływając stale i zdecydowanie na cały wymiar sprawiedliwości.

W ramach rozważań jurysprudencji zwrócono przede wszystkim na brak synonimiczności określeń "stosowanie" i "przestrzeganie". "Przestrzeganie" to postawa bierna, polegająca jedynie na powstrzymaniu się od czynów (działań i zaniechań), które sprzeciwiają się nakazowi normy prawnej, zatem w tym wypadku od zachowań sprzecznych z Konstytucją. Jan Zimmermann podkreśla, że, w odróżnieniu od li tylko przestrzegania, stosowanie ustawy zasadniczej przez administrację to również podejmowanie działań, nakierowanych na urzeczywistnienie norm, wartości i zasad konstytucyjnych. Zasada wyrażona w art. 8 odnosi się do poszczególnych norm zawartych w konstytucji, nie zaś do całości tego aktu. Ich stosowanie w poszczególnych przypadkach (poszczególnych sprawach administracyjnych itd.) powinno następować analogicznie do procesu stosowania norm wyrażonych w ustawach i innych aktach prawnych.

Okazuje się jednak, że przeważająca część norm konstytucyjnych ma charakter zdecydowanie ogólny, przybiera bowiem postać klauzul generalnych. Wobec tego ich stosowanie w sensie technicznym, "praktycznym" sensu stricto jest niemożliwe. By zastosować je konieczne może być prowadzenie wykładni o charakterze twórczym, graniczącym niekiedy z dowolnością i ukrytym prawotwórstwem (por. amerykańskie spory między tekstualistami a zwolennikami judicial activism w procesie kontroli konstytucyjności prawa np. stanowego).

Jan Zimmerman zasadnie zwraca uwagę nie tylko na potencjał tworzenia się prawa sędziowskiego na podobieństwo precedensów common law, lecz również na możliwość działań praeter legem, które mogą doprowadzić do szkód po stronie obywateli. Warto też zwrócić uwagę na podobieństwo takiej arbitralnej interpretacji do instrumentalnego wykorzystania przepisów prawa np. przez strony umów skierowanych "na obejście prawa" (in fraudem legis, zob. art. 58 k.c.) lub wprowadzoną do k.p.c. instytucję nadużycia prawa procesowego.

Jakie formy może przybrać bezpośrednie stosowanie Konstytucji?

A. Preisner przypomina, że polscy konstytucjonaliści posługują się pojęciem stosowania prawa w rożnych znaczeniach. Najczęściej rozumieją je w sposób przedstawiony w pracach cieszącego się dużym autorytetem teoretyka prawa Jerzego Wróblewskiego (zwłaszcza książka Sądowe stosowanie prawa, wydana w l. 80. XX wieku). Według Wróblewskiego stosowanie prawa przybiera trzy formy. Pierwsza z nich to aktywność, która polega na wiążącym ustalaniu praw lub obowiązków poszczególnych osób albo ustalaniu stanu prawnego w tzw. decyzji stosowania prawa. Druga to wykorzystywanie kompetencji by podejmować działania, polegające na wydawaniu decyzji określonego rodzaju. Trzecia forma to wykonywanie (egzekwowanie) uprawnień i spełnianie obowiązków nałożonych regułami prawnymi.

Bezpośrednie stosowanie konstytucji odgrywa dużą rolę m.in. w systemach prawnych krajów postkomunistycznych. Ustawy zasadnicze państw byłej RWPG i Układu Warszawskiego zawierają regulacje, dotyczące stosowania konstytucji m.in. przez organy władzy sądowniczej. Widać tu również przejaw procesu konstytucjonalizacji prawa, w tym prawa prywatnego. Również za czasów obowiązywania Konstytucji PRL idea ustawy zasadniczej jako prawa obowiązującego sensu stricto, nie zaś deklaracji woli powszechnej klasy panującej ("konstytucyjny manifest ideologiczny") była, jak pisze A. Preisner, obecna, chociaż nie powszechnie aprobowana (przynajmniej nie w publikacjach, które musiały zyskać imprimatur PZPR).

Na gruncie konstytucji z roku 1997 można wyodrębnić trzy formy bezpośredniego jej stosowania, znacznie różniące się od siebie.

• Mamy do czynienia ze stosowaniem samoistnym, polegającym na tym, że norma zawarta w ustawie zasadniczej jest jedyną i wyłączną podstawą rozstrzygnięcia. Jan Zimmermann pisze, że samoistne stosowanie bezpośrednie jest dopuszczalne, gdy brak regulacji ustawowej (tzw. milczenie ustawy, luka w prawie). Nie jest dopuszczalne de lege lata "omijanie" ustawy przez podmiot zamierzający zastosować bezpośrednio konstytucję.
• Drugą formą bezpośredniej aplikacji norm ustawy zasadniczej jest współstosowanie ich wraz z przepisami ustaw zwykłych, interpretując je zgodnie z zasadami konstytucyjnymi lub kształtując czy modyfikując normę zawartą w ustawie opierając się na przepisach Konstytucji.
• Trzecia forma polega na stwierdzaniu zaistnienia konfliktu między normą konstytucyjną a treścią ustawy zwykłej lub innymi normami niższego rzędu. Wtedy podmiot stosujący prawo (zwykle sąd), winien, rozważywszy czy konflikt nie jest pozorny, skierować odpowiednie pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego.

Czy artykuł 8 dotyczy jedynie sądów?

Co prawda rozważania wokół zasady bezpośredniego stosowania naszej ustawy zasadniczej skupiają się zwykle na jej stosowaniu przez sądy (przez wymiar sprawiedliwości), to jednak sam artykuł 8 nie wprowadza żadnego ograniczenia kręgu swych adresatów. Pojawia się wobec tego bardzo ważne wobec rozmaitości spraw rozstrzyganych przez organy administracji (np. podatkowej czy budowlanej) pytanie o możliwość bezpośredniego stosowania konstytucji właśnie przez nie. Jan Zimmermann pisze, że chociaż z perspektywy art. 8 taka możliwość zdaje się być oczywistością, można wskazać na szereg argumentów skłaniających do udzielenia odpowiedzi negatywnej.

Organy administracji nie są niezawisłe. W swej działalności, w tym w procesie wydawania decyzji administracyjnych, nie podlegają wyłącznie ustawom. Stosując prawo, administracja publiczna nie ma możliwość "omijania" kolejnych szczebli hierarchii źródeł prawa (zdefiniowanej w Konstytucji właśnie). Organy administracji nie są również uprawnione do zadawania pytań prawnych Trybunałowi Konstytucyjnemu, wiąże je natomiast wykładania przyjęta przez organy nadrzędne. Z pytaniem do TK może natomiast zwrócić się sąd administracyjny, rozpoznający konkretną sprawę sądowo-administracyjną, czyli badający zgodność z prawem zaskarżonego przez stronę aktu wydanego przez organ administracji publicznej.

Stosowanie prawa przez administrację sprowadza się do wyznaczania konsekwencji prawnych poszczególnych norm zawartych w ustawach i rozporządzeniach. Są to normy prawa materialnego, zwykle o szczegółowym charakterze. Konstytucja takich norm nie zawiera (np. przepisy podatkowe, o drogach publicznych czy obrocie paliwami). Nie jest zatem możliwe wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o regulacje ustawy zasadniczej zastosowane w sposób samoistny (wyłączny). Możliwe jest jednak stosowanie Konstytucji wspólnie z aktami normatywnymi należącymi do systemu prawa administracyjnego. Jest to obowiązek organów władzy państwowej i samorządowej, trudno tu zatem mówić o swobodnym uznaniu.

Bibliografia

• A. Preisner, Dookoła Wojtek. Jeszcze o bezpośrednim stosowaniu Konstytucji RP [w:] Dookoła Wojtek?. Księga pamiątkowa poświęcona Doktorowi Arturowi Wojciechowi Preisnerowi, R. Balicki, M. Jabłoński, Wrocław 2018, s. 33-46;
• Jan Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze, Kraków 2005.